Proyecto PI2010-29 denominado: Formulación de políticas de Tecnologías de Información y Comunicaciones en la gestión pública del DF para disminuir la brecha digital, y propuesta para el diseño de un prototipo de Módulo Universal de Gestión, perteneciente al convenio ICyTDF/211/2010.
Coordina: Georgina González. Colaboradores: Mónica P. Hernández y Samuel R. García.

sábado, 27 de agosto de 2011

Entrevista para Radio Aquistamos TV

Escrito por: Georgina González / Entrevista para Radio Aquistamos TV la Radio del Movimiento Nacional Organizado. http://aquiestamosradiotv.listen2myradio.com/

1.- ¿Qué es una política pública?

Una política es un conjunto de acciones y los caminos que éstas toman: “el camino que toma la decisión como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y los hechos reales que la acción colectiva produce.”[1] La decisión es una elección entre alternativas a cargo de una autoridad legítima con el propósito de que sea reconocida, es una acción con sentido.

La política se considera como un mecanismo para obtener consenso social y se define como: “Una estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada, en función de determinados objetivos. Implica y desata toda una serie de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un número extenso de actores. Incorpora una intencionalidad comunicativa y no sólo estratégica y productiva. Es todo el conjunto de actividades postdecisionales o retrospectivas que buscan aportar evidencias, argumentos y persuasión.”[2]

En el ámbito gubernamental la política es: “la decisión de una autoridad legítima adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos.”[3] Es el curso de acción diseñado y el seguido, lo que el gobierno dice y quiere hacer y lo que hace y logra por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales, así como la actividad ejecutora del gobierno, que tiene un carácter o fin social y se reconoce como una política pública:[4]

“Las Políticas Públicas son las decisiones políticas que ponen en marcha programas que persiguen objetivos sociales. Son la suma de las actividades gubernamentales que ejecutan los diferentes agentes del Estado. Son el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones sociales adversas".[5]

Las políticas públicas son también un conjunto de principios, objetivos, líneas de acción e instrumentos a fin de orientar el comportamiento de los actores individuales, colectivos e institucionales involucrados en un marco legal institucional determinado y dentro de un espacio temporal: ya sea a corto, mediano o largo plazo.

La definición de una política pública a su vez está asociada a la perspectiva desde la cual es comentada, su conceptualización dependerá de la racionalidad de cada autor.

Por ejemplo, para Jhon Friedman y a partir de un punto de vista de la planificación en el ámbito público, una política pública es “la acción en determinada comunidad que pretende alcanzar el desarrollo alternativo basado en actores, recursos y capacidades locales. Son instrumentos de la planeación a fin de encauzar las necesidades sociales.”[6]

Herbert Simon las define como “mecanismos que sirven para generar opciones con la finalidad de resolver los problemas inherentes a una determinada comunidad, y es dentro de este proceso que al Gobierno le corresponde tomar decisiones sustentadas en la racionalidad, la información y métodos específicos”.[7] A partir de la racionalidad, los distintos actores que intervendrán en su proceso de implementación, establecen objetivos, priorizan, generan opciones, calculan y valoran consecuencias. El propósito es maximizar los resultados.

La definición de políticas públicas se asocia también al proceso de toma de decisiones al ser consideradas, según Oscar Ozlak[8] como un conjunto de sucesivas tomas de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas, en este proceso, los actores fundamentales son la burocracia, la racionalidad técnica y la interacción social.

Lindblom las define como procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses y tensiones que se suscitan entre los actores participantes resultado de sus propias racionalidades organizativas y de acción, y en un entorno de conflictos de intereses respecto a la selección y jerarquización de los problemas a resolver.

Según Wayne Parsons, las políticas públicas son las acciones que impactan en el espacio colectivo y se generan con capital público (recursos financieros, materiales y humanos del Estado. Surgen como resultado de un problema social a fin de darle una solución o respuestas alternativas, cuya viabilidad dependerá de un proceso de selección, implementación y evaluación.[9]

Para Manuel Canto Chac[10], una política pública es un curso de acción hendiente a solucionar problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, busca utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.

En la perspectiva de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), una política pública es el intercambio entre actores políticos a través del tiempo. Igualmente son respuestas Contingentes al estado de situación de un país.

Una política pública puede definirse como el curso de distintas acciones encaminadas a lograr resultados eficientes por parte del Gobierno, en este proceso interviene distintos actores sociales y se suscitan conflictos de intereses; la elección del curso de acción a seguir dependerá de la capacidad de negociación de los actores involucrados. La selección de dicho curso involucra distintos recursos: financieros, humanos, políticos y organizacionales.

La riqueza de las políticas públicas estriba en los resultados y evaluación de los programas públicos, que a partir de ellas se pueden realizar[11] y en las formas que pueden adoptar:

a) Área o sector específico de actividad: políticas de salud, educativas y comerciales.

b) Propósito general a realizar: Política de empleo estable para los jóvenes.

c) Situación social deseada: Política de restauración de los centros históricos o contra el tabaquismo.

d) Propuesta de acción específica: Política de reforestación de los parques nacionales o de alfabetización de los adultos.

e) Norma que existe para una determinada problemática.

f) Producto y resultado de una actividad específica gubernamental.[12]

El propósito general de las PP es integrar demandas o solicitudes de diversas instituciones, grupos o individuos en metas nacionales, encaminadas a lograr el bienestar general de la población.

En síntesis, las políticas públicas son las decisiones que se toman. En la política persiguen objetivos sociales, aglutinan un conjunto de actividades gubernamentales que se ejecutan en los diferentes ámbitos de la Administración Pública y conforman un conjunto de sucesivas respuestas frente a diferentes situaciones sociales. Se materializan mediante ordenamientos legales y en forma programada a través de planes y programas establecidos en la planeación gubernamental.

2.- ¿La política pública es a nivel nacional o solo local?

Dentro del Marco Jurídico de la Administración Pública la naturaleza de las políticas públicas aplica tanto al ámbito federal como local. Esta diferenciación radica en el tipo de política que se defina por parte del Gobierno así como el alcance que deba tener. De acuerdo a la Ley de Planeación, los programas de gobierno pueden ser especiales, regionales, institucionales y sectoriales. Los programas se establecen por parte del gobierno para atender los distintos problemas sociales del país así como para promover la rectoría del desarrollo nacional. Son estos programas las políticas públicas a ser instrumentadas en un periodo específico de Gobierno. Las políticas públicas que se instrumentan a nivel nacional, (de naturaleza especial y estratégica) fortalecen la rectoría del desarrollo nacional.

En el actual periodo de Gobierno, estos programas (políticas públicas) se han formulado a fin de atender 43 temas prioritarios del desarrollo nacional, que son:

1. Agua y bosques,

2. Campo y desarrollo rural,

3. Ciencia y Tecnología,

4. Combate a las adicciones,

5. Comercio,

6. Competitividad,

7. Comunidades y pueblos indígenas,

8. Cooperación y desarrollo internacional,

9. Cultura,

10. Defensa nacional,

11. Democracia y participación ciudadana,

12. Deporte,

13. Derechos humanos,

14. Desarrollo empresarial,

15. Desarrollo regional,

16. Desarrollo social,

17. Desarrollo urbano,

18. Educación,

19. Empleo,

20. Energía,

21. Equidad de género,

22. Familia, niños y jóvenes,

23. Financiamiento para el desarrollo,

24. Fortalecimiento del federalismo,

25. Grupos vulnerables,

26. Infraestructura,

27. Medio ambiente y recursos naturales,

28. Migrantes,

29. Modernización de la gestión pública,

30. Población,

31. Procuración e impartición de justicia,

32. Producción y distribución de alimentos,

33. Protección civil, prevención y atención de desastres,

34. Salud,

35. Seguridad nacional,

36. Seguridad pública,

37. Seguridad social,

38. Soberanía,

39. Superación de la pobreza,

40. Trabajo,

41. Transparencia y rendición de cuentas,

42. Turismo,

43. Vivienda.

El desarrollo de estos temas prioritarios de manera específica implica la instrumentación de políticas públicas regionales, sectoriales, institucionales y especiales. Son las acciones transversales y horizontales del proyecto nacional del país, que, de acuerdo al actual Plan Nacional de Desarrollo, articula un conjunto de objetivos y estrategias en torno a cinco ejes:

A. Estado de Derecho y seguridad.

B. Economía competitiva y generadora de empleos.

C. Igualdad de oportunidades.

D. Sustentabilidad ambiental.

E. Democracia efectiva y política exterior responsable.

Cada eje establece el camino para actuar sobre un amplio capítulo de vida de la nación. Es por ello que este Plan Nacional de Desarrollo reconoce que la actuación de toda la sociedad y el Gobierno es necesaria para lograr el Desarrollo Humano Sustentable. Aún más, es responsabilidad del Gobierno actuar para promover la participación de la sociedad en las tareas que implican estos ejes de política pública.

3.- ¿Dónde surge la política pública?

Desde el punto de vista formal, una política pública surge desde el ámbito del poder, en el Gobierno mismo a fin de atender los temas prioritarios del desarrollo nacional. Desde un punto de vista informal surge en la sociedad, en los grupos de poder que buscan soluciones a la medida a problemas sociales, económicos y políticos de manera específica.

Desde la primera de las perspectivas planteadas las políticas públicas no son ni excluyentes ni inclusivas de los sectores público y privado, surgen por la necesidad de atender, de manera integral, las necesidades que la sociedad, surgen para brindar servicios públicos como pavimentación, alumbrado público, sistemas de salud, educación, vivienda, entre otros, y para promover la rectoría del desarrollo nacional, y su existencia está contemplada dentro un conjunto de leyes y reglamentos que conforman el Marco Jurídico de la Administración Pública. En el seguimiento de los cursos de acción interviene el sector público, la comunidad mediante los foros de discusión y el sector privado.

Desde la perspectiva del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la política pública surge durante un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos. Algunos de esos intercambios son consumados de manera instantánea. En muchos otros casos, se intercambian acciones o recursos actuales por promesas de acciones o recursos futuros. El tipo de transacciones a las que los actores políticos se pueden comprometer dependerá de las posibilidades que brinde el medio institucional. La credibilidad y la capacidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos políticos y de políticas son cruciales para que los actores políticos puedan comprometerse en ciertas transacciones intertemporales, de tal manera que durante los procesos transaccionales surgen las políticas públicas.

Considerando la teoría sobre el control de la agenda (Parsons), la política pública, es decir, la definición de un problema surge como resultado de un proceso de competencia entre distintos grupos y la desigual distribución del poder y de la influencia. Mientras que Schattshneider argumenta que una de las facultades del Gobierno es manejar los conflictos antes de que estallen ya que el alcance y extensión de los mismos, por tanto la política pública surge en el Gobierno mismo, en la interrelación de los actores dominantes del juego político. La estructura de este juego se basa en reglas que convienen a los actores que están en la cima: los grupos de presión, los partidos y las instituciones: “Todas las formas de organización política están sesgadas a favor de la explotación de ciertos tipos de conflicto y la supresión de otros”

El surgimiento de una política pública no sólo depende de un detonador. Debe haber un vínculo entre el detonador y la queja o problema capaz de transformar el tema en un punto de agenda, es decir el instrumento formal en el que queda asentada la incorporación de una política pública para su instrumentación, seguimiento y control. La agenda puede ser sistémica o institucional.

En el caso de la primera, se incorporan aquéllos temas que son percibidos por los miembros de una comunidad política como asuntos que merecen la atención pública y que entrañan cuestiones pertinentes a la legítima jurisdicción de la autoridad gubernamental en funciones. Estaos asuntos deben tener atención, difusión generalizada, preocupación común por una parte importante del público, percepción común de que se trata de un asunto que compete a una autoridad política. La agenda institucional recoge una serie de políticas, que en la perspectiva de los tomadores de decisiones, son los temas prioritarios que reflejan los intereses legítimos de los actores que intervienen en el proceso de instrumentación de una política pública, y que contiene, de manera específica, las siguientes características:

1. Grado de especificidad.

2. Alcance de la importancia social

3. Relevancia temporal

4. Grado de complejidad

5. Procedencia categórica

4.- ¿Qué tan eficiente es una política pública?

El Marco Jurídico en que se definen las estrategias de planeación y evaluación de resultados en las políticas y programas de Gobierno, resultan ambiguos e incipientes para ser aplicados al ámbito dinámico de las TIC. En México, la planeación aún constituye el principal instrumento para la formulación de programas y estrategias de desarrollo, según se indica en el Artículo 26 de la Constitución Política Mexicana:

Las particularidades del sistema están contenidas en La Ley de Planeación, cuyo principal énfasis es el establecimiento de objetivos y metas, sin que se considere en lo específico a la prospectiva y al impacto del contexto, que para el desarrollo de políticas públicas como serían aquéllas asociadas al uso de Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) es fundamental, ya que la ausencia de una visión prospectiva e integral en torno a la Sociedad de la Información, ha contribuido a acentuar la Brecha Digital del país. Dentro de este ordenamiento, la prospectiva se aprecia como un instrumento lejano a la propia formulación de políticas públicas, no constituye una herramienta per se para la continuidad y evaluación de programas en distintos periodos de Gobierno a fin de que éstos puedan consolidarse y mostrar resultados convincentes.

Otro importante vacío del marco jurídico de la Administración Pública, es el relativo a la formulación y evaluación de los programas. La Ley de Planeación faculta al Ejecutivo para que establezca, de manera general, los procedimientos de participación y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, y los criterios, sin que se describan a detalle, para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo, según se indica en el Artículo 4º de la Ley:

“Es responsabilidad del Ejecutivo Federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley.”

Y no queda explícita la forma en la cual se procederá cuando la evaluación de dichos resultados no sea convincente, o bien, cuál será la responsabilidad del Ejecutivo y de las instituciones responsable de los programas para revalorar dichos resultados o los procesos de Planeación en la Ley contenidos.

Esta generalidad con la que se avalúan los programas en parte responde a que la evaluación asume formas diferentes según el abanico de posibilidades metodológicas como pueden ser: el análisis costo – beneficio; el análisis costo –efectividad; la evaluación de la eficacia y de la eficiencia; la evaluación externa, interna, formativa o de impacto; la evaluación conclusiva; o bien, una evaluación de programas, la cual cabe definir como aquélla que implica el uso de métodos científicos y técnicos para medir el grado de ejecución y los resultados de los programas o políticas en referencia al proceso de toma de decisiones.

La evaluación de programas y políticas públicas constituye un instrumento esencial para la provisión de información a los decisores y responsables políticos, los cuales recurren a su uso con el fin de potenciar y maximizar la acción de gobierno en los diferentes ámbitos administrativos (local, regional, estatal): Sin embargo, ni dentro de la Constitución, ni dentro de la Ley de Planeación queda implícita la responsabilidad de los actores políticos frente a los resultados esperados y obtenidos, como tampoco los aspectos que en los específico deberán considerarse para la evaluación.

Frente al vacío que presenta la evaluación de programas de gobierno en México, que más bien parece confundirse como el seguimiento de los resultados de los programas, instituciones académicas y privadas ofertan metodologías para la evaluación. Los incipientes instrumentos de evaluación de programas ofertados por el Gobierno implican altos costos y falta de continuidad en los programas.

Un ejemplo de ello lo es el desarrollo de programas para impulsar el uso de TIC en donde es posible identificar dos momentos en la formulación e instrumentación de este tipo de programas, pero de manera desarticulada. El primer momento se da con el Programa de Desarrollo Informático, 1995 – 2000, (PDI), el cual ha constituido el único programa de TIC que se ha tenido en el país desde que las instituciones públicas han incorporado las herramientas informáticas a sus procesos de gestión. El segundo momento se da con el Sistema Nacional e-Mexico a partir de 2001.

Si bien el Sistema Nacional e-Mexico ha permanecido como parte de una estrategia que desarrolló el Gobierno en 2001 en materia de conectividad, los temas incorporados en el PDI relativos a la formación de recursos humanos, desarrollo científico y tecnológico, y de digitalización de servicios públicos, que en su momento sentaron las bases para el desarrollo del Gobierno Electrónico, pasaron desapercibidos durante seis años, de 2001 a 2006 y apenas en 2009 comienzan a ser retomados como temas de vanguardia en la formulación de estrategias de dicho Gobierno.

Cabe mencionar que si bien en 2005 se creó la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrónico con el objetivo de promover y consolidar el uso y aprovechamiento de las TIC en la Administración Pública Federal, al 2009 no existe un Programa Nacional que guíe el desarrollo de las TIC; el sistema e-Mexico ha perdido popularidad debido a los incipientes resultados que en materia de conectividad han tenido las localidades del país debido a su compleja geografía y diversidad social y cultural, y no se conoce con claridad cuál es la orientación de la Comisión. Mientras los esfuerzos iniciados en el PDI han quedado ocultos, la nueva propuesta para el 2012 se centra en la conectividad, como un aspecto sustantivo para disminuir la Brecha Digital.

En suma, la Ley de Planeación con su énfasis específico en objetivos y metas ha resultado hasta ahora un instrumento normativo obsoleto para formular programas de TIC en horizontes de mediano y largo plazo. Desde la perspectiva de la Ley hay pocos elementos para visualizar el impacto presente y futuro de la Sociedad de la Información, así como la importancia de la continuidad de programas estratégicos.

Una política pública eficiente deberá contener una clara orientación y previsión de resultados. Existes diversos criterios para evaluar una política pública pero van a depender de las instituciones u organizaciones que la instrumenten. Una forma es mediante la evaluación los resultados obtenidos a partir de la instrumentación si son más positivos y que el número de beneficios sea mayor y el número de beneficiados. Otro criterio es mediante el Óptimo de Pareto que es medir que el número de beneficiados sea mayor al número de perjudicados.

Y otro criterio que ha sido el más utilizado en el ámbito de la Administración Pública son los indicadores de gestión. Instrumentar sistemas de control de gestión eficientes implica avanzar en la estandarización de actividades tanto a nivel federal como estatal y municipal, así como de la existencia de una capacidad de gestión política consensuada y eficiente dentro de las organizaciones.

La eficiencia constituye un indicador mediante el cual, es posible relacionar variables que permitan la mejor combinación y la menor utilización de recursos para producir bienes y servicios empleados en el cumplimiento de metas propuestas.

5.- ¿La política pública es una decisión gubernamental?

La elección de una política pública parte de un proceso de decisión donde se considera la situación presente y las consecuencias probables de cada curso de acción. Son en efecto decisiones gubernamentales, ya que éstas se agendan para priorizar y jerarquizar según la importancia y el costo beneficio que éstas puedan dejar según la problemática social y ciudadana que se quiera resolver. Hay que señalar la importancia de que el gobierno es un regulador y que mediante la recaudación de impuestos el gobierno debe resolver las problemáticas más severas de la ciudadanía mediante implementaciones de políticas públicas para el buen funcionamiento del sistema social, político, económico y cultural.

Sin embargo, habrá que hacer una distinción entre el hecho de que una política pública sea instrumentada como una decisión de Gobierno (política de gobierno) o como una política pública que surge como parte de un proceso de negociación. Para ejemplificar esta diferencia haré mención del sistema Nacional e-Mexico, cuya instrumentación inició en 2001 a fin de disminuir la brecha digital del país. Esta iniciativa de Gobierno se diseñó a fin de articular: distintos niveles de gobierno; entidades y dependencias públicas; operadores de redes de telecomunicaciones, y se definió como:

“Un proyecto de Estado y no de gobierno, con una sociedad integrada y totalmente intercomunicada, en donde cada mexicano vive en un entorno de igualdad de oportunidades entre sí y con el resto del mundo, respetando y preservando la riqueza pluricultural de México.”

El Sistema e-Mexico, según lo dispuesto en la Ley de Planeación, no fue establecido como programa en ninguna de sus modalidades, se anunció como un proyecto de Gobierno para que México pudiera incorporarse a la Sociedad de la Información. Las características con las que se instrumentó el Sistema e-Mexico tienden a la confusión semántica de su interpretación. La Ley de Planeación indica el establecimiento y naturaleza de los programas, y la importancia de que sean anunciados como tal. El Sistema e-Mexico fue planteado como un sistema nacional. Con base en estas características podría suponerse que en la práctica el Sistema fue concebido como un programa de carácter estratégico pero sin llegar a tener tal denominación, como tampoco la posibilidad de ser evaluado por ser propuesto como una iniciativa de Gobierno.

6.- ¿Con que elementos se conforma una política pública?

Los elementos más importantes para conformar una política pública son las demandas sociales, la agenda pública, los tomadores de decisiones, entre otras cuestiones sumamente importantes de carácter económico y político,

Específicamente para impulsa y ejecutar una política pública se necesitan elementos para que ésta funcione a corto, mediano o largo plazo. Para evaluar una política pública se necesita una formulación, instrumentación, control y evaluación.

Las políticas parten de lo general a lo particular, definen metas y los medios para alcanzarlas. Cuando una política pública se formula en forma sistemática se crea una teoría y reduce el margen de incertidumbre sobre el objetivo por alcanzar.[13]

Los medios pueden ser cuantitativos y cualitativos. Los primeros se forman por variables, indicadores y se implementan en el corto plazo. Los segundos incluyen medidas radicales, cuentan con la intervención gubernamental, introducen cambios profundos en la estructura del sistema económico y sus efectos se perciben a largo plazo. Por su ámbito de aplicación las políticas públicas pueden ser de carácter:

Institucional. La política se elabora o decide por una autoridad formal, constituida en forma legal.

Decisional. Elección de fines o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades.

Comportamental. Representan un curso de acción definido.

Causal. Las acciones que se deriven de las PP tienen efectos en el sistema político y social de un país.[14]

Sobre la base de estos caracteres, las PP denotan las intenciones gubernamentales y sus consecuencias. Por sus propósitos se pueden agrupar en tres categorías:

a) Distributivas, operan a corto plazo. Las decisiones gubernamentales que se toman, no consideran las limitaciones de los recursos.

b) Regulatorias. Involucran una elección directa sobre quién se verá afectado y quién beneficiado en el corto y mediano plazo.

c) Redistributivas. Incluyen las relaciones entre amplias categorías sociales de individuos. Su objetivo es la propiedad.

Existen cuatro fases para la elaboración de las políticas públicas. La primera consiste en la formulación de proposiciones políticas, esta se basa en la identificación y definición del problema. La segunda fase corresponde a la selección de soluciones, en esta fase se establece una correspondencia entre las diferentes soluciones del problema. La tercera fase corresponde a la implementación, en ésta se busca que los objetivos y metas se alcancen con base en las decisiones tomadas en forma previa. La última fase es la evaluación, aquí se cuantifican los avances logrados durante la implementación.

La implementación se conoce como la administración de una PP. Es una secuencia programada de acciones que involucra a los protagonistas; busca que situaciones deseadas y objetivos establecidos en forma previa se conviertan en realidades mediante la selección de recursos: “La política comienza a abandonar el cielo de los proyectos y deseos y a tocar el mundo real, sólo cuando ocurren las condiciones iniciales y por consiguiente desatan el proceso de causación. Las condiciones iniciales parecen ser dos hechos: el consenso en torno del objetivo de la política y el consenso en torno de los recursos e instrumentos a utilizar.”[15]

En la implementación, la decisión implica un plan, método o prescripción, para satisfacer alguna necesidad. Con la elección del método se procede a la implementación. Otro aspecto fundamental para la implementación de una política es el presupuesto. Este es el elemento ejecutor que permite asociar la evaluación de los costos a las etapas u objetivos propuestos, e incide en forma directa en el desarrollo de una política.[16]

“La política en el momento en que se echa a andar, desata muchas oportunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones, la implementación se vuelve entonces un proceso muy complejo y conflictivo, y es casi imposible encontrar una fórmula de coordinación que integre las diferencias y configure una acción colectiva, armónica y efectiva.”[17]

La implementación involucra las fases de las PP: formulación, selección, implementación y evaluación.[18] Junto a estas fases existen factores condicionantes que se presentan durante el desarrollo de una política, tales como las características de las instancias responsables de la implementación; las condiciones económicas, sociales y políticas; la actitud de los responsables, el proceso de comunicación entre ellos. Estos factores inciden en el proceso de implementación de una política y determinan la eficiencia de la implementación.

Los recursos disponibles y la comunicación que existe en una organización son factores condicionantes que inciden en la eficiencia de la implementación. Otros factores de este tipo se determinan a partir de las condiciones económicas, sociales y políticas porque representan el contexto y el marco de referencia en el que las PP se desarrollan.[19].

En suma, la implementación de una PP es la selección un método, requiere de un presupuesto y forma parte de un proceso de planificación y programación. El presupuesto es un instrumento clave para transformar cualquier programa de acción, debe ser compatible con la planificación y los objetivos,[20] permite medir la eficiencia de la aplicación de recursos. La programación es el puente entre la planificación y el presupuesto, utiliza la planificación para trazar el camino a elegir, define la secuencia de operaciones y costos.[21]

A la implementación le antecede la formulación preliminar de proposiciones políticas y la selección de soluciones, y le sigue la evaluación, en ésta se cuantifican y miden los avances y beneficios de la implementación de una PP.

7.- ¿Cuánto dura una política pública?

Las políticas públicas pueden ser instrumentadas y ejecutadas mediante una evaluación como ya se había mencionado. Para que una política funcione a corto plazo o a futuro debe tener un estricto y rígido control de evaluación para la calidad de la política pública que se pueda implementar.

La duración de una Política pública depende de qué tan eficiente y efectiva sea. Ya que para hacer una política pública e implementarla a la larga o a un plazo pequeño se puede necesitar de otra y así sucesivamente es como un efecto cebolla donde se quita una capa pero viene otra y así alternativamente.

Por lo tanto no existe una duración exacta para una política pública ya que todo depende de la funcionalidad que ésta tenga así como su eficiencia. Ya que estas pueden ser sustituidas por otras y así periódicamente.

8.- ¿Qué leyes participan en una política pública?

Las PP en México tienen su marco teórico conceptual a partir del Sistema Nacional de Planeación (SNP), en él se establecen las acciones del gobierno y se fijan los objetivos propuestos.[22] El marco normativo que conforma este sistema se establece en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[23] y en la Ley de Planeación. De la Constitución, el Artículo 26 establece: “El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.”

En este artículo se señala como responsabilidad del Estado, organizar el SNP con la participación del pueblo. Se prevé que exista un Plan Nacional de Desarrollo, (PND) con carácter obligatorio para la Administración Pública Federal (APF) y que permita la celebración de convenios con las entidades federativas y los particulares para coordinarse en la formulación y ejecución de dicho Plan. Mediante estos convenios, la federación y las entidades, tienen la posibilidad de emprender acciones conjuntas, acordes con los objetivos y medidas previstas en el PND.

El SNP, sustenta las acciones de preparación, formulación, instrumentación, control, actualización y evaluación del PND. El Plan es un acuerdo del Ejecutivo Federal que va dirigido a los titulares de todas las dependencias y entidades de la APF, en él se orientan las tareas a seguir dentro de estas instancias.

El SNP se integra por las unidades administrativas que tienen a su cargo los asuntos relativos a la planeación dentro de cada secretaría, departamento administrativo, entidad paraestatal y distintos grupos sociales para la actividad de planear.

Así, en conjunto y a partir del SNP, las leyes generales que sustentan el desarrollo de una política pública son:

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los artículos 25 y 26.

La Ley de Planeación

El Plan Nacional de Desarrollo de cada gestión que se encuentre en turno

El Sistema Nacional de Planeación

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

La Ley Federal de Entidades Paraestatales

Con base en la Ley de Planeación, el propósito de la planeación es buscar el beneficio de la sociedad, para ello se definieron los siguientes elementos: “Mediante la planeación se fijarán los objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades, y tiempos de ejecución; se coordinarán acciones y se evaluarán los resultados.” Con base en la Ley, a las dependencias de la APF les corresponde intervenir, según su ámbito de acción, en la elaboración del PND y de los programas sectoriales (Artículo Tercero).

Sobre el plan y los programas se estableció:

El término plan se reserva para el PND.

En el plan se determinan objetivos, fijan instrumentos y responsables de su ejecución y se establece la PP, según su carácter: global, sectorial y regional.

Se precisan los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del país, junto con las provisiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines, se determinan los instrumentos y responsable de su ejecución; se establecen lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional y se indican los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que serán elaborados, (Artículos 21 y 22).

Según la Ley, los programas propuestos, serán congruentes con los principios del PND y su vigencia no excederá el periodo constitucional de la gestión gubernamental en que se aprueben, aun cuando sus proyecciones y previsiones se refieran a un plazo mayor.

Las características definidas para el PND fueron:

Temporal. Es casi quinquenal, deberá elaborarse en los primeros seis meses del sexenio presidencial y cesará su vigencia al concluir el periodo constitucional en que se haya aprobado. Se trata de una previsión a mediano plazo.

Obligatorio. Su elaboración, aplicación, control y evaluación no son discrecionales, se realizan por la APF.

Publicable. Debe ser dado a conocer por medio del Diario Oficial de la Federación y de los órganos locales.

Evaluable. Deberá existir un procedimiento que permita verificar su aplicación y que califique los resultados.

Rectificable. Durante su vigencia (de 5.5 a 6 años), podrán corregirse los objetivos, las políticas y las metas de acuerdo con circunstancias sobrevivientes a su inicial aprobación.

Susceptibles de observaciones parlamentarias. Los resultados y adecuaciones del PND, deberán informarse al Congreso de la Unión.

En el PND, los programas son las diversas vertientes de Plan llevadas al detalle; pueden ser sectoriales, instituciones, regionales o especiales.

Regionales.[24] Se refieren a las zonas geográficas que se consideran prioritarias o estratégicas, en atención a los objetivos nacionales fijados en el PND y operarán en el caso de que su extensión territorial rebase el ámbito de competencia de una entidad federativa.

Sectoriales. Se sujetan a las previsiones contenidas en el Plan y especificarán los objetivos, las prioridades y las políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate.

Institucionales. Se sujetan a las previsiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial correspondiente.

Especiales.[25] Retoman las prioridades establecidas en el Plan para el desarrollo integral del país.

Por lo general, los programas especiales cuentan con una comisión intersecretarial que les permite participar en las diversas instancias de la Administración Pública Federal (APF).

Y finalmente la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Entidades Paraestatales, cuya función es vigilar y regular las funciones de la Administración Pública Federal y las funciones de las Entidades Paraestatales encargadas de la instrumentación de las políticas públicas.

10.- ¿Quién vigila la política pública?

Las políticas públicas están vigiladas por las mismas organizaciones que las instrumentan para verificar su funcionamiento, que a su vez están vigiladas por la Secretaría de Estado y el Poder Judicial, hay que mencionar que algunas políticas públicas son vigiladas por los ciudadanos, por ejemplo si en el proceso de la política pública es necesaria la participación de los ciudadanos, estos se vuelven vigilantes de esta, ya que son los que miden los beneficios de una manera más directa. Sin embargo, habrá que considerar que dentro de la Administración Pública, existe un ordenamiento general a fin de que las acciones que se instrumenten observen criterios de eficiencia y eficacia, el cual está contenido en el Programa Especial de Mejora de la Gestión Pública de la Administración Pública Federal, 2007 – 2012, cuyo énfasis es incidir en acciones que orienten sistemáticamente la gestión de las instituciones públicas y del Gobierno Federal, y que se haga evidente el logro de mejores resultados a fin de:

Reducir la desigualdad en el grado de desarrollo de las organizaciones públicas mediante la mejora de áreas comunes y la estandarización en la aplicación de mejores prácticas; facilitar la mejora de la gestión de las instituciones mediante reformas al marco regulatorio de la Administración Pública Federal (APF); permitir una toma de decisiones informada, considerando los resultados de la gestión; mejorar la rendición de cuentas mediante la generación y difusión de información sobre el desempeño institucional y el de la Administración Pública en su conjunto.”[26]

El Programa Especial de Mejora de la Gestión de la Administración Pública Federal se ha conceptualizado como un instrumento para estandarizar los procesos de modernización al interior del gobierno, y garantizar el uso eficiente de los recursos públicos y el mejoramiento de la operación cotidiana de las instituciones del Gobierno Federal. Entre las expectativas del Programa se prevé la existencia de un proceso de mejora gradual dentro de los procesos gubernamentales de las dependencias públicas.

La instrumentación del programa está a cargo de la Secretaría de la Función Pública, que de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública, Artículo 37, tiene las siguientes atribuciones:

I. Organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos; coordinar, conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la evaluación que permita conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar con las dependencias y entidades de la administración pública federal y validar los indicadores de gestión, en los términos de las disposiciones aplicables;

11.- ¿Hay un presupuesto para echar andar una política pública?

En el Plan Nacional de Desarrollo esa contemplado el presupuesto para los diferentes programas o políticas públicas encaminados al desarrollo, el monto va a depender del presupuesto otorgado por el Legislativo y va variando dependiendo de las prioridades que se consideren, además de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la que se encarga de otorgar dicho presupuesto, por ejemplo en la gestión actual se ha destinado un presupuesto importante a programas enfocados a el combate a la pobreza como el Programa Oportunidades. Así cada gestión va priorizando a que problemática se le va a destinar mayor presupuesto según ellos consideren, pero principalmente lo que se busca es el desarrollo social del país.



[1] Aguilar Villanueva, Luis. et. al. La hechura de las políticas. México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Tercera edición, 2000. Pág. 19. S0egún este autor, la política se define como “un asunto de valor, una declaración de principios básicos”, donde la meta del análisis de políticas es resolver los problemas prácticos que se plantean”. Aguilar Villanueva, Luis. El estudio de las políticas. México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. México, Tercera edición, 2000. Pág. 276.

[2] Ibíd. Pág. 26.

[3] Las políticas pueden adoptar la forma de leyes, órdenes - locales, de juicio, ejecutivas, - decisiones administrativas o acuerdos no escritos. Conforman una secuencia de decisiones sobre una acción de gobierno particular. Ibíd. Pág. 22.

[4] Cuando se define a las políticas públicas es común que los términos empleados sean similares con los que se emplean en la planificación. En esencia tanto en las políticas públicas como en la planificación se trata de medidas tomadas por el gobierno para alcanzar objetivos específicos. La diferencia consiste en que la planificación es general mientras que las políticas son específicas, forman parte de la planeación general. Lazcano Espinoza, Enrique. Política económica en méxico. Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas A. C. México, 1989. Segunda edición. Págs. 3-13.

[5] Los autores que se citan son: Cochran y Malone, B. Guy Peters y Carlos Zalazar. www.serweb.com/libres/portadoras.htm.

[6] Friedman, John, Planificación en el ámbito público, Madrid, MAP, 1991.

[7] Simon, H. A. Administrativa Behavior McMillan. Londres, 1957

[8] Oszlak, Oscar. “Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas”. Buenos Aires: Cedes, 1980.

[9] Parsons, Wayne. Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. Buenos Aires: Miño y Dávila/FLACSO, 2007.

[10] Canto, M. y O. Castro (coordinadores) Introducción a las políticas públicas, en: Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio. MCD.

[11] Citado en Ruiz Sánchez, Carlos Manual para la elaboración de políticas públicas. México, Editorial Plaza y Valdés, 1966 y mesa redonda presentada por el Dr. Guerrero Orozco, Omar sobre el tema “El papel del analista de políticas en asuntos públicos”. México, Instituto Tecnológico Autónomo de México. 9 de noviembre de 1988.

[12] Ob. Cit. Pág. 21.

[13] Aguilar Villanueva, Luis. et. al. El estudio de... Ob. Cit. Pág. 278.

[14] Ruiz Sánchez, Carlos. Manual para la... Ob. Cit.

[15] Aguilar Villanueva, Luis. et. al. El estudio de... Ob. Cit. Pág. 280.

[16] Williams, W. Social policy research and analysis: the experience in the federal social agencies. New York, American Elsevier, 1971. Pág. 101.

[17] Sagast, Francisco A. Ciencia, tecnología y desarrollo latinoamericano. México. Editorial Fondo de Cultura Económica. 1981. Pág. 12.

[18] Ruiz, Sánchez Carlos. Manual para la elaboración de... Ob. Cit.

[19] Aguilar Villanueva Luis. et. al. La implementación de las políticas. México, Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. Tercera edición, 2000. Págs. 90-91.

[20] El análisis del presupuesto, implica la valoración del costo-beneficio, costo-eficacia y la sensibilidad de costos. Banco Interamericano de Desarrollo. Administración de empresas públicas, México, Escuela Interamericana de Administración Pública. Editorial Limusa, 1979. Volumen I. Págs. 103-108.

[21] Los trabajos específicos de la programación son: concentrarse en los productos u objetivos, analizar los programas que compiten entre sí o que se complementan, para evitar la dispersión de esfuerzos, preparar los datos físicos y financieros, corregir distorsiones administrativas del sistema y estructurarlas. La planificación implica una definición exacta de los objetivos y las acciones posibles para alcanzarlos. González Sánchez, Georgina. Notas de trabajo.

[22] En países como México, el análisis de políticas se ha convertido en un proceso masivo que afecta a millones de ciudadanos. Las empresas privadas, los grupos de interés, las universidades y los institutos de investigación crean un enorme flujo de estudios no solicitados sobre políticas públicas, dicho flujo es más reducido en los países pobres ya que no pueden financiarlo. En países como los Estados Unidos de Norteamérica, el proceso de elaboración de las políticas públicas está a cargo de grupos de profesionales especializados en la búsqueda de datos, investigación y análisis de políticas como insumos para regular el proceso de elaboración de las políticas públicas. Ibíd.

[23] En la Constitución, el SNPD se estableció a partir del 3 de febrero de 1983 en los Artículos 25 y 26. El primero de estos artículos indica que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución. También se plantean los principios básicos del sistema económico mexicano, donde al Estado se le atribuye la rectoría del desarrollo nacional y los fines y medios para alcanzarla: garantizar que el Estado sea integral, fortalecer la soberanía de la nación, fortalecer el régimen democrático, conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la libertad de los individuos, grupos y clases sociales. Constitución política de los estados unidos mexicanos. Centro de Informática Legislativa del Senado de la República. México, 2000.

[24] Los programas regionales atienden al diseño de políticas en ámbitos territoriales con problemas y características comunes y que abarcan a zonas de varias entidades federativas. La programación regional se refiere a las acciones que abarcan a dos o más entidades federativas, y se realiza en coordinación y concertación con los habitantes de las regiones y las autoridades locales pertinentes. La programación es responsabilidad fundamental de las propias regiones. Ibíd.

[25] Los programas especiales constituyen un mecanismo efectivo para coordinar las políticas de diversas dependencias gubernamentales, la comunidad y determinados sectores productivos. Con estos programas se busca incrementar la efectividad de las acciones establecidas y deberán tener un efecto pragmático y flexible. Ejemplos de estos programas, durante el periodo 1995-2001 fueron: el Programa Nacional de Solidaridad y el Programa de Desarrollo Informático. Notas de trabajo de González Sánchez, Georgina, México, 2001.

[26] Programa Especial de Mejora de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012. Información disponible en el sitio WEB: http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/wb/SFP/pmg